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Réforme de la coordination européenne des systèmes de sécurité sociale : quels impacts sur le détachement ?

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Adoptée définitivement par le Conseil le 28 septembre 2026, la révision des règlements (CE) n° 883/2004 et n° 987/2009 resserre les conditions du détachement, rend préalable la demande de certificat A1 et dote le réexamen des attestations d'une procédure enfin balisée. Son entrée en application différée ne dispense pas les employeurs d'en prendre la mesure dès aujourd'hui.

Il aura fallu près d’une décennie pour que le dossier législatif 2016/0397(COD) trouve son épilogue. Ouverte en décembre 2016, plusieurs fois enlisée, la révision des règles de coordination des systèmes de sécurité sociale s’achève avec l’adoption, par le Conseil, du texte PE-CONS 29/26, dont l’acte final a été signé le 7 octobre 2026.

La réforme embrasse un champ large. Elle reconnaît expressément les prestations pour soins de longue durée, qu’elle définit désormais à l’article 1er, point v ter), du règlement de base, sans pour autant harmoniser les prestations nationales. Elle redéfinit la charge de l’indemnisation du chômage des travailleurs frontaliers : l’État de la dernière activité devient en principe compétent dès lors que l’intéressé y justifie d’une période ininterrompue d’au moins vingt-deux semaines d’assurance, d’emploi ou d’activité non salariée (nouvel article 65). Elle renforce enfin la coopération entre institutions, inspections du travail et autorités de contrôle (nouvel article 75 bis).

C’est toutefois sur le terrain de la mobilité des travailleurs que ses effets se feront le plus directement sentir dans la pratique des entreprises. Le texte y opère un double mouvement. Il resserre d’abord le régime du détachement, en durcissant ses conditions d’accès et en avançant ses formalités (I). Il renouvelle ensuite le contrôle des situations transfrontalières, qu’il s’agisse de la contestation des certificats A1 ou de la détermination de la législation applicable aux salariés pluriactifs (II). Encore faut-il mesurer exactement le moment où ces règles deviendront opposables, et le parti que les employeurs peuvent tirer de ce délai (III).

I. Détachement de salariés en Europe : quelles évolutions des conditions et formalités ?

Le détachement demeure, dans l’économie du règlement, une dérogation à la règle de la lex loci laboris. La réforme en tire les conséquences : elle en précise les conditions d’accès (A) et en avance les formalités (B).

A. Affiliation préalable et durée du détachement : quelles conditions ?

L’affiliation préalable érigée en condition chiffrée. S’agissant des salariés recrutés en vue de leur détachement, l’article 14, paragraphe 1, du règlement n° 987/2009 se bornait jusqu’ici à exiger qu’ils soient soumis à la législation de l’État d’envoi « juste avant le début de leur activité salariée ». Seule la décision A2 de la commission administrative du 12 juin 2009 donnait corps à cette formule, en retenant, à titre purement indicatif, une durée d’un mois et en réservant les durées plus courtes à une appréciation au cas par cas.

La nouvelle rédaction, issue de l’article 2, point 10), a), du texte PE-CONS 29/26, substitue à cette souplesse une règle de droit dur : le salarié doit avoir été soumis à la législation de l’État d’établissement de l’employeur « pendant une période d’au moins trois mois immédiatement avant le début de son activité salariée ». On se gardera d’y lire une exigence d’ancienneté : c’est l’assujettissement au régime de l’État d’envoi qui est visé, non la durée de la relation de travail avec l’employeur.

Le même mouvement affecte les travailleurs indépendants. L’article 14, paragraphe 3, exigeait l’exercice préalable de l’activité « pendant un certain temps », que la décision A2 appréciait à deux mois. Le texte nouveau impose désormais une durée minimale de trois mois d’exercice dans l’État d’établissement. La lettre diffère toutefois légèrement de celle retenue pour les salariés, puisque l’adverbe « immédiatement » n’y figure pas.

Un plafond de vingt-quatre mois maintenu, mais verrouillé. Le nouvel article 12 du règlement n° 883/2004 conserve la durée prévisible maximale de vingt-quatre mois, pour les salariés comme pour les indépendants. Rappelons que ce plafond borne le maintien au régime de l’État d’envoi, et non la durée de la mission elle-même.

La réforme ferme en revanche deux portes que la pratique avait pu entrouvrir. En cas de remplacement destiné à achever un même travail, la durée cumulée des personnes successives ne saurait excéder vingt-quatre mois : le remplacement ne fait pas repartir le compteur. En cas d’envois successifs dans un même État, le nouvel article 14, paragraphe 1 bis, du règlement d’application impose, après vingt-quatre mois cumulés, un intervalle d’au moins deux mois avant toute nouvelle application de l’article 12 à la même personne dans le même État, sauf dérogation convenue sur le fondement de l’article 16.

B. Demande de certificat A1 avant l’activité : principe et exemptions prévus par la réforme

Le principe : une demande d’A1 antérieure à l’activité. Le nouvel article 15 du règlement n° 987/2009 oblige l’employeur, ou l’indépendant lui-même, à informer l’institution compétente et à solliciter l’attestation A1 avant le début de l’activité dans l’autre État membre. Le critère temporel retenu est donc le commencement de l’activité, et non le départ matériel du travailleur.

Le texte n’exige pas pour autant que le certificat soit délivré avant ce terme. Lorsque l’attestation ne peut l’être immédiatement, l’institution délivre un accusé de réception automatique, qui fait preuve de l’accomplissement de la notification (paragraphe 1 bis). Cet accusé de réception ne vaut cependant ni attestation de la législation applicable, ni reconnaissance de la réunion des conditions de fond du détachement.

Les exceptions : voyages d’affaires et activités de très courte durée. Le paragraphe 1 ter soustrait à ces formalités deux hypothèses qu’il convient de ne pas confondre. La première vise les voyages d’affaires, exemption autonome qui ne comporte aucun seuil chiffré et dont le bénéfice dépend de la nature réelle du déplacement. La seconde vise les activités dont la durée totale n’excède pas trois jours consécutifs de travail sur une période de trente jours consécutifs. L’adjectif interdit d’y voir une franchise renouvelable à chaque mission de trois jours.

Le secteur de la construction est expressément exclu de cette seconde exemption. Les activités définies à la nouvelle annexe 6 – construction, réparation, entretien, transformation ou démolition de bâtiments, mais aussi terrassement, rénovation, peinture, nettoyage ou assainissement – demeurent ainsi soumises à la demande préalable, fût-ce pour une intervention de quelques heures. Et l’on ne saurait contourner cette exclusion en qualifiant de voyage d’affaires une prestation de chantier au seul motif de sa brièveté.

Dans tous les cas, ces exemptions ne portent que sur les formalités préalables, non sur les conditions de fond du maintien au régime de l’État d’envoi. Le paragraphe 1 quater en tire la conséquence probatoire : à défaut d’A1, l’employeur doit être en mesure de produire, à la demande de l’institution de l’État d’activité, l’accusé de réception ou les éléments justifiant l’exemption invoquée.

Une formalité sociale à distinguer des dispositifs voisins. La demande d’A1 ne se confond ni avec la déclaration de détachement exigée au titre du droit du travail par l’article 9 de la directive 2014/67/UE, ni avec les outils numériques en gestation. L’e-déclaration de détachement, qui a fait l’objet d’un accord provisoire annoncé par le Conseil le 23 juin 2026, relève d’un instrument distinct : elle ne vaut pas demande d’A1, pas plus qu’une exemption sociale ne dispense de la déclaration de droit du travail. Quant à l’ESSPASS, évoqué au nouveau considérant 40 quater du règlement de base et porté par une proposition séparée (COM(2026) 980 final), il a vocation à dématérialiser et à rendre vérifiables les documents de sécurité sociale, sans modifier les conditions de fond du détachement.

II. Certificat A1 et pluriactivité : ce que la réforme change

Au-delà du détachement stricto sensu, la réforme s’attache à la fiabilité des attestations et à la juste détermination de la législation applicable. Elle organise le réexamen des certificats A1 (A) et précise la notion de siège au cœur des règles de pluriactivité (B).

A. Réexamen du certificat A1 : procédure, délais et conséquences

Une force contraignante temporée par l’exception de fraude. Le certificat A1 lie, en principe, les institutions et les juridictions de l’État d’accueil aussi longtemps qu’il n’a pas été retiré ou déclaré invalide par l’État émetteur (article 5 du règlement n° 987/2009). Depuis l’arrêt Altun (CJUE, 6 février 2018, C-359/16), cette force n’est toutefois plus absolue : saisie d’éléments concrets de fraude, l’institution émettrice doit procéder à un réexamen dans un délai raisonnable, faute de quoi le juge de l’État d’accueil peut écarter le certificat, dans le respect des garanties du procès équitable.

L’exigence d’un réexamen substantiel. C’est précisément la consistance de ce réexamen que la chambre criminelle est venue préciser par un arrêt du 9 juin 2026 (Cass. crim., 9 juin 2026, n° 24-85.090). L’institution émettrice s’était bornée à refuser le retrait des certificats, sans produire la moindre pièce répondant aux indices de fraude transmis par l’Urssaf ni conduire l’enquête qu’elle avait annoncée. Une telle réponse, juge la Cour, ne constitue pas un réexamen effectif : la confirmation purement formelle des certificats ne saurait faire obstacle à leur mise à l’écart par le juge. La Cour précise au surplus que la saisine de la commission administrative demeure facultative.

Il en résulte que l’institution émettrice est tenue d’examiner les indices qui lui sont soumis et d’y apporter une réponse étayée ; la fraude, de son côté, doit être caractérisée en ses éléments matériel et intentionnel.

Une procédure désormais balisée. La réforme prolonge cette exigence plus qu’elle ne la crée. Le nouvel article 19 bis du règlement n° 987/2009 encadre la coopération entre institutions en cas de doute sur un document. L’institution de l’État d’accueil doit motiver sa demande et communiquer les pièces pertinentes. L’institution émettrice dispose alors de trente jours ouvrables pour retirer ou rectifier le document entaché d’erreur ou, à défaut d’erreur constatée, pour transmettre l’ensemble des éléments de preuve dont elle dispose. Ce délai est ramené à dix jours ouvrables en cas d’urgence motivée, pour la seule transmission des preuves. Lorsque la fraude ne fait aucun doute, le retrait intervient sans tarder. Si les doutes persistent, une nouvelle demande peut être formée avant que ne s’ouvre la procédure de conciliation de l’article 5, paragraphe 5.

Le texte proclame en outre que « le retrait ou la rectification a un effet rétroactif ». Conscient de la rigueur de cette règle, il invite toutefois les États, lorsque la rétroactivité menacerait d’entraîner des conséquences disproportionnées – au premier rang desquelles une perte de couverture dans tous les États concernés -, à envisager un accord dérogatoire sur le fondement de l’article 16 du règlement de base. En amont, le nouvel article 19, paragraphe 3, impose dès la délivrance une appréciation en bonne et due forme des faits pertinents.

Deux voies coexistent donc, qu’il importe de ne pas confondre : le retrait ou la rectification par l’institution émettrice au terme du réexamen, d’une part ; la mise à l’écart du certificat par le juge de l’État d’accueil lorsque l’exception de fraude est caractérisée, d’autre part. Il s’ensuit que le seul dépassement du délai de trente jours n’emporte pas, par lui-même, l’invalidité d’un A1 contesté ; il s’ensuit aussi que la détention d’un A1 ne prémunit pas contre le risque pénal et financier lorsque ses conditions d’obtention ont été sciemment éludées.

À lire également : Détachement international : un certificat A1 suffit-il à protéger l’employeur ?

B. Pluriactivité et télétravail transfrontalier : quel rôle pour le siège de l’employeur ?

Une définition conservée, une méthode explicitée. Le lieu où sont adoptées les décisions essentielles de l’entreprise et où sont exercées ses fonctions d’administration centrale n’est pas un critère nouveau : il figure déjà à l’article 14, paragraphe 5 bis, du règlement n° 987/2009. La réforme ne substitue donc pas un siège réel à un siège statutaire. Elle précise en revanche que la détermination du siège pertinent procède d’une « appréciation globale », fondée sur l’ensemble des facteurs pertinents au regard des circonstances de l’espèce, et confie à la commission administrative le soin d’en fixer les modalités.

Cette précision doit être replacée dans l’économie de l’article 13 du règlement de base, qui régit la pluriactivité et se distingue du détachement temporaire de l’article 12. Le siège n’y est qu’un critère parmi d’autres : la résidence du salarié, l’exercice ou non d’une part substantielle de son activité dans l’État de résidence – appréciée notamment au regard du temps de travail et de la rémunération, avec une référence indicative de 25 % – et le nombre comme l’implantation de ses employeurs commandent l’analyse. Le siège n’intervient que lorsque la règle de conflit y renvoie.

La réforme ajoute enfin, à l’article 14, paragraphe 10, une détermination de la législation applicable pour une période maximale de vingt-quatre mois, suivie d’une réévaluation tenant compte de la situation prévisible des douze mois à venir. Il s’agit d’une échéance de réexamen, non d’une limite à la durée de la pluriactivité.

Le télétravail transfrontalier. Le télétravail régulièrement exercé depuis l’État de résidence, en alternance avec une activité dans l’État de l’employeur, relève en règle générale de la pluriactivité. Dans le cas d’un salarié au service d’un employeur unique, la législation de l’État du siège pertinent s’applique lorsque le télétravail représente moins de 25 % de l’activité ; au-delà, celle de l’État de résidence l’emporte en principe. Entre 25 % et moins de 50 %, l’accord-cadre conclu sur le fondement de l’article 16 permet toutefois, entre États signataires, le maintien au régime de l’État de l’employeur, sur demande et non du seul fait de l’accord de ce dernier. À 50 % et au-delà, l’accord-cadre cesse de s’appliquer, sous réserve d’une dérogation individuelle.

La précision apportée à la notion de siège ne se substitue donc ni à l’examen de l’activité exercée dans l’État de résidence, ni au mécanisme dérogatoire de l’accord-cadre. L’analyse doit partir de l’organisation réelle du travail ; le siège n’en est que le dernier jalon, lorsque la règle applicable l’exige.

III. Quand la réforme s’appliquera-t-elle et comment s’y préparer ?

La date du 28 septembre 2026 marque l’adoption de la réforme, non l’entrée en application des obligations nouvelles. Il faut mesurer exactement le calendrier (A) avant d’en tirer les conséquences pratiques (B).

A. Entrée en vigueur, application différée et détachements en cours

Publication et entrée en vigueur. Au 8 octobre 2026, la fiche de procédure 2016/0397(COD) de l’Observatoire législatif du Parlement européen mentionnait une procédure « terminée, en attente de publication au Journal officiel ». Aux termes de son article 3, le règlement modificatif entrera en vigueur le premier jour du mois suivant cette publication.

Une application différée de vingt-quatre mois. Les nouveaux articles 91 du règlement n° 883/2004 et 97 du règlement n° 987/2009 reportent à vingt-quatre mois après l’entrée en vigueur – et non après le 28 septembre 2026 – l’application de l’essentiel des règles analysées : nouvel article 12, trois mois d’affiliation ou d’activité préalable, envois successifs, siège pertinent et réévaluation en pluriactivité, notification et demande préalable d’A1, procédure de réexamen de l’article 19 bis. Font exception les nouveaux paragraphes 2 et 3 de l’article 19, relatifs à la délivrance de l’attestation, applicables dès l’entrée en vigueur.

À titre d’illustration seulement, une publication en octobre 2026 emporterait une entrée en vigueur au 1er novembre 2026 et une application des règles différées au 1er novembre 2028. Ces dates demeurent conditionnelles tant que la publication n’est pas intervenue.

Le sort des détachements en cours. Le nouvel article 87 ter, paragraphe 4, du règlement de base maintient l’ancienne version de l’article 12 au bénéfice des travailleurs envoyés avant la date d’application différée, y compris pendant la période transitoire. Ce maintien ne prolonge pas la durée maximale du détachement, ne fait pas obstacle aux contrôles et ne vise que l’article 12 : le calendrier des autres dispositions doit être apprécié séparément.

B. Quelles procédures de mobilité internationale adapter dans l’entreprise ?

La prudence commande de continuer à appliquer les règles actuelles jusqu’à la date d’application des nouvelles dispositions, et de se garder d’invoquer par anticipation des exemptions qui ne sont pas encore en vigueur. Le délai de transition n’en est pas moins précieux pour adapter les procédures internes.

Il s’agira d’abord de systématiser la qualification juridique préalable de chaque mobilité – détachement, voyage d’affaires, pluriactivité ou télétravail transfrontalier -, dont dépendent la législation applicable et les formalités à accomplir. Pour les salariés recrutés en vue d’un détachement, les justificatifs de l’assujettissement préalable au régime de l’État d’envoi devront être recueillis dès l’embauche.

La demande d’A1 devra ensuite être intégrée au circuit de préparation des missions, avec un dépôt antérieur au début de l’activité, la conservation de l’accusé de réception et le suivi de la délivrance du certificat. Le recours aux exemptions supposera, de son côté, une traçabilité rigoureuse : décompte des jours travaillés sur trente jours, identification des activités de construction, conservation des pièces attestant l’objet réel des voyages d’affaires (programme, invitation, ordre de mission). L’étiquette interne de « voyage d’affaires » ne suffira pas, et la dispense de formalités sociales laissera intacte l’obligation de déclaration de détachement au titre du droit du travail.

Enfin, les salariés exerçant régulièrement dans plusieurs États, y compris depuis leur domicile, gagneront à être recensés, et l’échéance de réévaluation de vingt-quatre mois intégrée au suivi RH. Plus largement, c’est la capacité de l’entreprise à justifier la réalité des conditions d’affiliation et d’activité, au-delà de la seule détention d’un certificat A1, qui sera désormais au cœur des contrôles.

Anticiper la réforme pour sécuriser les mobilités internationales

Sous des dehors techniques, la réforme traduit un changement de philosophie. Au régime déclaratif et largement indicatif qui prévalait jusqu’ici succède un régime de prévision et de preuve : l’employeur devra désormais anticiper la formalité, documenter l’exemption et être en mesure de justifier, à tout moment, la réalité de la situation qu’il déclare. L’arrêt du 9 juin 2026 en offre un avant-goût, en rappelant que la force du certificat A1 ne vaut que ce que vaut le réexamen dont il peut faire l’objet.

Le délai de vingt-quatre mois qui s’ouvre ne doit donc pas être perçu comme un répit, mais comme le temps nécessaire à l’adaptation des politiques de mobilité. Les avocats de Majorelle Mobility se tiennent à la disposition des entreprises pour auditer leurs pratiques de mobilité internationale, sécuriser leurs procédures et les accompagner dans la mise en œuvre de ces nouvelles règles.

Sources et références